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Gobierno de Internet ¿De qué estamos hablando?

Raúl Echeberría (1), 02/17/2004

raul@lacnic.net

Hace ya varios años que se discute sobre distintos modelos de Internet Governance (Gobierno de Internet es la expresión que se ha utilizado en español) y esta discusión se ha visto profundizada en el proceso de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. Finalmente, en la reunión de la Cumbre en Diciembre del 2003, en Ginebra, no se tomaron resoluciones trascendentes en este tema, postergándose las decisiones importantes al respecto para la segunda fase de la Cumbre, que se llevará a cabo en Túnez en noviembre del 2005.

Sorpresivamente este tema se convirtió en uno de los más controvertidos en la preparación de la Cumbre, por lo que trataremos en este artículo de aclarar las distintas posiciones que existen sobre el tema, al tiempo que intentaremos contribuir al entendimiento de lo que se entiende por este término tan ambiguo e inexacto que se ha utilizado hasta ahora, de “Gobierno de Internet”.


¿Qué se entiende por Gobierno de Internet ?

No se podía haber escogido un término menos apropiado que este. En realidad no se puede asegurar, y de hecho creo que sucede todo lo contrario, que todas las personas involucradas en las discusiones le den el mismo significado a esta expresión.
Claramente no existe un Gobierno de Internet, ni Internet es “gobernable” como un todo. Existen muchísimos y muy diversos aspectos relacionados a Internet, que se discuten en distintos ámbitos y organizaciones y otros que están condicionados por regulaciones y legislación local.

Una somera enumeración de algunos de los diversos aspectos relacionados a Internet, podría incluir: comercio electrónico, propiedad intelectual, gobierno electrónico, comunicaciones, derechos humanos, educación, privacidad y muchos otros.

No hay una organización o un único ámbito donde estos temas se discutan y canalicen, ni un único organismo donde se tomen decisiones o se fijen estándares, y por lo tanto, no existe el tan famoso Gobierno de Internet.

Sin embargo el término Gobierno de Internet tiene su propia fuerza de existencia por el mero hecho de la repetición constante del mismo. Así que por más que muchos entendamos que es una expresión muy poco adecuada, tenemos que aceptar que el término es utilizado, y con él se hace referencia a la Administración y Coordinación Técnica de los Recursos de Internet.

En otras palabras, cuando se habla de Gobierno de Internet, principalmente se hace referencia a la administración y gestión del sistema de nombres de dominio, de las direcciones de Internet (números IP y números autónomos), a la coordinación de los aspectos técnicos y definición de parámetros tecnológicos necesarios para el funcionamiento del sistema de nombres de dominio, y a los servidores raíz o “root servers” por su nombre en inglés.


Situación Actual

Hechas las precisiones anteriores, podemos ahora entonces enfocarnos en el tema en discusión.

Desde el inicio de Internet, algunas organizaciones tomaron roles activos en tareas de administración y coordinación de los recursos de Internet mencionados.

El hecho de que Internet haya surgido como un proyecto dependiente del gobierno de USA, hizo que muchas de las funciones necesarias en lo que podríamos llamar el “sistema Internet”, fueran llevadas adelante por organizaciones con contrato con el gobierno, y muchas veces con financiamiento de agencias del gobierno de USA.

Este es el caso de la IANA (www.iana.org) por ejemplo, que es la organización responsable de la administración de la raíz del sistema de nombres de dominio y de la administración del espacio no utilizado de los recursos de numeración de Internet (básicamente las direcciones IP).

Otras organizaciones como la Internet Engineering Task Force www.ietf.org (con apoyo logístico y financiero de la Internet Society – ISOC www.isoc.org ) , han tenido desde sus inicios un funcionamiento independiente, abierto y participativo. La IETF es una organización que opera en forma absolutamente abierta y participativa, es el ámbito donde se desarrollan los estándares de Internet tanto en materia de arquitectura como operacionales. Ni la IETF, ni las organizaciones de su entorno (IAB, IESG, ….) dependen directa o indirectamente de ningun gobierno.

Otro tema relevante son los root servers. Existen 13 instalaciones similares, identificados por letras que van de la A a la M, que son la base, o la raíz mejor dicho, del sistema de nombres de dominio. No hay un orden de jerarquía entre estos 13 servidores. Todos son iguales. 10 de los 13 servidores raíz se encuentran en Estados Unidos (http://www.root-servers.org/) y 3 de esos 10 están bajo el control de organizaciones del gobierno, los 3 que están fuera de Estados Unidos se encuentran en Inglaterra, Japón y Suecia. La selección de las organizaciones que operan los root serves obedece a razones históricas y no a diversidad geográfica. Estas organizaciones no tienen contrato con el gobierno de Estados Unidos.

En 1996, comenzó un proceso de discusión a nivel global con el objetivo de reformar el “Sistema Internet”. Este proceso culminó en octubre de 1998 con la creación del ICANN www.icann.org . La idea fue la constitución de una organización internacional, sin fines de lucro, con participación y representación de todos los grupos de interés vinculados a Internet. En forma provisoria, el gobierno de Estados Unidos pasó al ICANN, mediante un contrato, las funciones que estaban bajo su control. Supuestamente, al alcanzarse un conjunto de requerimientos establecidos por el gobierno de Estados Unidos, esas funciones, serían cedidas definitivamente al ICANN. El actual contrato entre el ICANN y el gobierno de Estados Unidos vence definitivamente en el año 2006, momento en el cual es de esperarse que finalice la transición y las funciones que hoy el ICANN tiene a su cargo por contrato, pasen a su órbita en forma definitiva.


El Gobierno de Internet y la Cumbre.

Durante el proceso preparatorio de la cumbre, en forma inesperada para muchos, se instaló la discusión sobre los modelos de administración de los recursos de Internet, o sea sobre el Gobierno de Internet como explicamos al principio. Algunos gobiernos plantearon la necesidad de mayor control de los gobiernos sobre este tema, y específicamente la necesidad de que las funciones, hoy en manos del ICANN, pasen a un organismo intergubernamental. La UIT sería el organismo indicado para algunos y otros piensan en alguna (sin especificar cual, o si sería una nueva) organización en el marco de las Naciones Unidas.

La discusión siempre estuvo focalizada en la redacción de algunos párrafos de la declaración de principios (http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!PDF-S.pdf – párrafo 50) y del plan de acción (http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0005!!PDF-S.pdf – párrafo 13b) y realmente no quedó claro lo que cada gobierno entendía por Gobierno de Internet y qué era lo que implicaba exactamente que estas tareas fueran absorbidas por un organismo intergubernamental.

Por ejemplo: ¿Implicaría eso la sustitución del ICANN por un organismo intergubernamental, o la idea es que el actual comité de gobiernos del ICANN (GAC) sea sustituido por un organismo intergubernamental? Las funciones que hipotéticamente pasarían a ese organismo intergubernamental, ¿hasta dónde llegan? ¿Incluyen por ejemplo también el actual rol de la IETF? ¿La nueva organización tendría solo funciones de supervisión política o también operacionales?

Parecería ser que incluso entre los países que impulsaron la idea de dar un rol significativo a un organismo intergubernamental, hay varias y variadas respuestas a estas preguntas.


Las Alternativas

El sistema de Internet, es mucho más complejo de lo que a veces parece. Muchas veces se simplifica la discusión nombrando solamente al ICANN, pero hay muchísimas organizaciones involucradas, las que ya nombramos (IETF, IAB, IESG, ICANN) y además los Registros Regionales de Internet (RIRs), los administradores de dominios nacionales (ccTLDs) entre otros. El modelo actual de administración de los recursos de Internet, es perfectible por supuesto, pero es participativo y funciona eficientemente en un equilibrio admirable. El público muchas veces exige más transparencia y participación en las estructuras del ICANN, pero es claro que los niveles de transparencia y participación alcanzados son significativamente mayores a los de cualquier organización intergubernamental.

Algunos gobiernos han logrado instalar, aunque de forma imprecisa, este tema, que como decíamos, orginalmente no formaba parte de la agenda de la Cumbre.

La idea de un organismo intergubernamental a cargo de las funciones mencionadas no ha ganado adeptos entre las personas y organizaciones vinculadas más estrechamente al funcionamiento de Internet. El modelo más sensato parece ser mantener estas funciones en organizaciones participativas donde se expresen todos los intereses, donde el sector privado y las Organizaciones de la Sociedad Civil mantengan un rol importante, y por supuesto donde también los gobiernos tengan un nivel de participación adecuado.

Sin embargo, algunas de las reivindicaciones planteadas por esos gobiernos, deben ser atendidas, algunas por justas, y otras porque aunque no sean prioritarias, han quedado sobre la mesa y se mantendrán ahí hasta que haya respuestas.

Es difícil pensar que se pueda mantener el plan por el cual la transición entre el Gobierno de Estados Unidos y el ICANN termine en el 2006. Esto sería un elemento muy riesgoso a la hora de realizarse la segunda fase de la Cumbre en noviembre del 2005. Al menos hay que generar hechos que sean convincentes y permitan a los gobiernos, antes de la segunda fase de la Cumbre, ver claramente que la transición terminará y predecir claramente cuando terminará.

El ICANN necesita mayor internacionalización, camino en el que parece estar trabajando. Se necesita información en más idiomas, traducción simultánea en las reuniones, continuar con el proceso de apertura de oficinas regionales para mejorar la comunicación con los actores de cada región y procesos adecuados para promover una mayor participación del público.

El tema de los root servers es un talón de Aquiles para el actual sistema. Si bien los root servers que están en Estados Unidos son operados por distintas organizaciones y las posibilidades de complots o conspiraciones son absolutamente mínimas por no decir inexistentes, y si bien se han desarrollado tecnologías que permiten la clonación de estos servidores y su multiplicación en distintas partes del mundo (actualmente hay en total 35 copias de distintos root servers originales y el número aumenta permanentemente) eliminando el problema de la concentración geográfica de los root servers, es difícil de justificar que 10 de los 13 root servers originales estén en un mismo país. Probablemente en el futuro cercano, el ICANN, trabajando en conjunto con otras organizaciones del sistema, como la IETF y el IAB entre otros, tendrá que dar señales de voluntad política para revisar la actual distribución geográfica de los root servers, eso sí, por supuesto, haciéndolo de manera responsable para no afectar la estabilidad de la red.

¿Existen otros elementos y factores importantes que puedan justificar el pasaje de algunas de estas funciones a un organismo intergubernamental? Si alguien piensa que sí, entonces será necesario especificar muy bien cuáles son las cosas que actualmente no funcionan y que podrían funcionar mejor en el marco que se propone. No se aprecian hoy claramente cuales podrían ser estos elementos. Será responsabilidad de los gobiernos establecer claramente cuales son los requerimientos de su parte que habria que atender y cuales los cambios a introducir, para que ellos consideren que la solución puede lograrse a través de las actuales estructuras.



Conclusiones

- No se ve una alternativa mejor al sistema y a las estructuras actuales, que pudiera venir de que un organismo intergubernamental tomara el control de la Administración de los Recursos de Internet.

- En el modelo actual, tanto los países del tercer mundo, como los sectores que habitualmente tienen menos influencia en las estructuras de poder, han tenido una participación y capacidad de incidencia que difícilmente hubieran tenido en un modelo alternativo como el que aparentemente se propone.

- Siempre hay mucho para mejorar pero el camino parece ser claramente trabajar en continuar mejorando el modelo actual.

- Hay una agenda que se ha impuesto desde afuera de esta temática, pero ahora es un dato de la realidad, y algunos de los temas planteados deberán ser resueltos y en plazos más cortos que con los que nos estábamos manejando. La existencia de la segunda fase de la cumbre y todo el proceso preparatorio de la misma que incluye la formación de un Internet Governance Working Group para el seguimiento de esta temática imponen nuevos tiempos de trabajo y nuevos cronogramas.


(1) Raúl Echeberría – Director Ejecutivo del Registro de Direcciones de Internet para América Latina y Caribe – LACNIC.
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